| 关于厦漳泉同城化具体途径的思考 |
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客家经济网 2012 年 3 月 7 日 22 时 54 分 50 秒 来源: 漳州市城乡规划局网站 朱志宏 杨政明 2011-11-24 23:02:28 |
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厦门、漳州、泉州同处闽南地区，聚集了福建省45%左右的常住人口，创造了福建省51%的生产总值，厦漳泉同城作为闽南区域经济一体化最佳试点和突破口正在推进。2011年9月8日，三市签署了作为厦漳泉同城化的纲领性、指导性文件――《厦漳泉大都市区同城化合作框架协议》，框架协议进一步明确了未来五年三市同城化合作的基本原则、发展目标、发展规划、共同推进的主要事项及保障机制。协议指出到2012年，三市同城化迈出实质性步伐，一批重大同城化交通项目加快实施，若干公共服务信息平台建成投入使用，部分领域社会公共服务实现一体化。到2015年，三市初步实现同城化，交通通讯基础设施实现同城化联网，一批公共信息服务平台建成并实现同城共用。但厦漳泉同城化不是三个城市合并，而是各自保持行政上的相对独立性，经济上加强合作，产业共融，利益共享，共同发展，这是一个长期而艰苦的渐进的过程，不可能一蹴而就，由于受到观念、体制、利益等方面因素影响，各市之间仍然是竞争大于合作，只有以更高的视野、更有力的措施、更高效的办法，从根本上解决好资源共享、内部整合、利益分配、跨区协调等问题，才能实现“1+1+1＞3”的共赢关系，真正实现同城化。 一、国内同城化先行地区存在问题 近年来，在全国范围内掀起了同城化浪潮，广佛、沈抚、太榆、长株潭同城化如火如荼，在解决了规划、交通、通讯等方面同城后，由于存在行政级别、行政体制、利益和运作机制等障碍，影响其推进的进程。同城化城市间是不同的地方政府主体，享受不完全对等的行政待遇，在行政区划、地方政策制定等方面拥有不同的地方权力，行政划分对同城化进程带来难以逾越的行政壁垒，在城市规划、产业对接、环境保护、城乡统筹、改善民生等方面要同城化仍然还存在“强弱”差异，不可能完全对等，很难在真正同城的层面对话，竞争仍然大于合作。比如，沈抚同城化过程中，针对同城化实施后地区生产总值增长、产业布局、环境污染等问题，甚至有人提出了“沈抚同城是沈阳的重要战略，在这个战略中，抚顺只是一步棋，丧失了最基本的话语权”，行政壁垒的严重存在，利益共享机制无法彻底解决，是我国区域经济发展中所面临的共同难题，亟待破解。此外还存在同城化的决策机制、政绩考核机制、行政问责机制不够健全。针对这些问题，厦漳泉同城化要提前思考，避免走弯路。 二、厦漳泉同城化面临的问题 对于厦漳泉同城化，目前已取得共识，特别是在交通基础设施、环保、医疗、人才等方面对接，已明确时间节点，正抓紧推进，但存在的问题也十分明显。 1、体制壁垒。长期形成的行政区划经济区域和财税及社会保障体制，客观上严重地束缚了人们的观念，在遇到具体问题时，思考的方式和角度往往不是从尊重和运用经济规律出发，而是从行政区域的角度思考问题。最突出的表现是利益协调机制难以建立，在产业定位上无序竞争。比如在地理位置上，厦门虽位于“闽南金三角”的中心地带，但缺乏腹地经济是其重大缺陷，限制了其进一步发展，在副省级城市排位靠后，然而厦门并没有把向西最广阔的漳州腹地作为主要发展方向，厦门作为首批四大特区之一，作为海峡西岸经济区中心城市，产业集约程度不高，现代服务能力尚弱，还难以发挥区域带动作用。厦漳泉城市联盟自2003年开始实施，但8年多来，实质性推进不明显，很多很好的设想只停留于规划图纸上，其中首要的原因仍是依附于行政区划背后的行政壁垒和地方保护主义。到目前为止，这种体制机制的改革一直没有根本性的突破。 2、实力差距。厦漳泉经济实力较为悬殊，尤其是漳州与厦门、泉州二市相比较相对差距较大(详见表1)。2010年地区生产总值泉州3564.76亿元，人均43855元；厦门2053亿元，人均58157元；漳州1350.00亿元，人均29071元；财政总收入泉州400亿元，厦门526亿元，漳州140亿元；全社会固定资产投资泉州1250亿元，厦门1010亿元，漳州830亿元；实际利用外资泉州14.93亿美元，厦门16.97亿美元，漳州7.01亿美元；城市居民年人均可支配收入和农民年人均纯收入泉州25155元和9296元，厦门29253元和10033元漳州18482元和7861元。在城市形象和城市发展的质量上，泉州、漳州与厦门相比也存在着很大的差距。实力差距的客观存在，主观上影响了各城市对同城化认同的态度和推进力度。 表1 2010年厦漳泉三市经济指标比较表
3、城际竞争。改革开放以来，厦门利用特区政策优势，在人才资金物资等要素方面对周边城市起到了“吸血”作用，如在厦门观音山总部商务区中30多栋大楼里，泉州民企就占了28栋，漳州的万利达、明升、九龙、吉马、永大、集友、科华等民企总部也在厦门落户。在厦漳泉同城化的初期，这种情况可能加剧或持续，由于中心城市的聚集效应，产业资源的重新布局与整合及经济结构和产品结构的重大调整，厦门的发展尚处于生产要素吸纳和经济扩张阶段，与漳州、泉州之间的物流、资金流可能出现向厦门“一边倒”的现象，对漳州、泉州产业，特别是对其第三产业会产生一定负面影响。 三、解决厦漳泉同城化问题的具体途径 不谋全局者，不足以谋一域；不谋长远者，不足以谋当前。厦漳泉同城化需要从全局的长远的高度解决机制体制问题。通过以上问题的分析，笔者认为打破人为的行政壁垒是彻底解决问题的办法，在此之前，应先进行体制机制改革，为行政区划的调整打下基础，具体分以下二步走： (一)加快行政壁垒打破前的体制机制改革 创新体制机制是实现厦漳泉同城化新跨越的关键，决定着区域协调发展活力、创造力和竞争力，决定着发展方向。对于利益的协调、政府主导模式等，需要进行深层次体制机制上改革，否则，一些框架协议和联席会议制度只能成为“纸上谈兵”。 1、实现厦漳泉各自内部同城化 厦漳泉同城化的基础，是各自先要做好自身的同城化。由于历史原因，福建城市规模本来就偏小，但在省内福州和闽南斗，闽南内厦门和泉州斗，泉州内晋江和市区斗，漳州内龙海不卖市区的账，这样斗来斗去，必然导致大量的重复建设，必然导致大量的产业结构重叠和布局不合理，必然导致不能得到有效的合作和分工，使得福建本来就很有限的经济资源更加分散，更难以和长三角、珠三角竞争。厦漳泉要同城，必须避免同质化竞争造成资源浪费这个基本问题，要练好各自内功。厦门市已率先一步，前几年完成行政区划调整，特区扩容12倍到全市域，解决既有特区又有非特区、岛内是城岛外是乡、二元结构明显问题，当前仍面临特区全市化之后，居民们机会均等、服务均等、权利均等一系列问题需要梳理；而泉州市内部，由于利益、体制等方面原因，中心市区及周边的晋江、石狮、南安、洛江、惠安同城化还需要努力，尽快实现“一家亲”；漳州市内部也面临着中心城区的拓展和龙海市撤市建区行政区划调整、中心城市和各组团间市政公共基础设施的共建共享的矛盾，应尽快在短期内得到解决。 2、建立合理的利益协调机制 在现行体制下，厦漳泉三市都是独立的个体，有着各自不同的利益诉求，互相钳制、互相制约。同城化初期，漳州可能会有“配角”心态，担心资源会向厦门聚拢，甚至有区位优越地区被厦门吞并的焦虑，泉州由于经济总量比厦门大，经济指标与厦门相对差距较小，有赶超厦门争当“老大”的愿望，因此容易出现“会上谈得很热乎，会下各打小算盘”的现象，碰到关键问题就难以合作。厦漳泉城市之间在主导产业、机场港口等方面的竞争十分激烈，根本原因在于涉及利益问题谈不拢。因此，厦漳泉同城化要建立合理的利益分享机制和利益补偿机制协调区域经济发展，有必要全面梳理一下当前制约区域经济合作的体制的、机制的、法规的障碍，真正打破区域封锁和区域分割。比如在以比较优势实现产业、专业分工上，厦门就要有宽阔的胸怀，在吸引漳泉高端服务产业集聚的同时，勇于将第二产业转移出来，向漳州、泉州疏散，实现自由流动和高效配置区域共同市场资源，使厦漳泉利益分配达到一种比较公平的状态。 3、建立跨区协调机制 没有强大和灵活的区域协调机制，就会出现“大家都想得到联合的好处，都不想在联合中付出更多”的情形，跨区协调最突出的行政区划壁垒问题。首先是省委、省政府应改变对厦漳泉政府实行GDP或者人均GDP指标的考核做法，并通过省政府转移支付，让各地收入与其应承担的社会管理与公共服务责任相称，从而实现从利益型政府向服务型政府转变。其次是建立区域公共财政合作机制，推进公共服务均等化。厦漳泉同城化在每一个领域、每一个环节，都会涉及财政资源的配置等问题，归根结底，是一个财政问题，因此，要建立健全区域公共财政合作机制，加强公共财政对厦漳泉同城化的财政责任，合理配置财政资源，优化投入结构，增加公共服务的投入，把公共财政真正“用到刀刃”。 (二)彻底打破行政壁垒，设立“闽南新区” 在全国区域一体化发展势头强劲、竞争势态激烈情况下，打破行政壁垒是彻底解决利益协调、跨区域协调的办法，因此厦漳泉同城化要敢于先行先试，在行政壁垒问题上率先取得突破，才能促进闽南金三角跨越发展，比肩长三角、珠三角。 1、推动厦门特区政策向漳泉延伸 1980年以来，厦门利用经济特区的税收优惠和各项改革上的“先行先试”取得了经济社会快速发展，2010年国务院又批准将厦门经济特区扩大到全市,并同意厦门发挥在体制机制创新方面的试验区作用,目前厦门的经济发展阶段已经不宜直接对接台湾的工业项目的转移,而应着力于海峡西岸高端服务业中心的建设,厦门可以凭借自身比较优势,吸引台湾的第三产业向大陆转移，未来重点发展以现代服务业为主的第三产业,制造业等则转移到岛外去。但特区扩容后，厦门岛外地价进一步飙升，使中小企业虽然有意增资扩产，也可能力不从心。因此，应该将特区政策向漳泉延伸，既可充分利用漳泉尤其是漳州土地、劳动力成本低廉的优势，又可充分利用特区政策，加快吸引台湾和厦门岛内企业的转移。目前，漳州泉州均成立了“台商投资区”，可以将特区政策延伸到区内，采用“飞地工业”等模式，税收分成，实现共赢。 2、推动厦漳泉区域行政，加快设立“闽南新区” 当前厦漳泉同城化和其他同城化城市一样主要采取的是委员会制相对低级的合作模式。但厦漳泉三地空间相连，经济相依，人文同脉，已具备区划调整的空间条件和经济条件。在我国当前的政治体制下，在短期内实现一体化的政治结构和管理结构有一定的难度，这就需要厦漳泉抓住机遇，有先行先试的魄力和勇气，取得中央和省级政府的支持，大胆推动政治制度上的变革。 (1)实行区域行政的有利条件 2005年以来，国务院相继批准上海浦东等10个全国综合配套改革试验区，已有“统筹城乡、两型社会、新型工业化、资源型经济、国际贸易”等多种类型，尚未批准“区域协调”型改革试验区。10个国家综合改革配套试验区被称为区别于改革开放初期4个经济特区的“新特区”，获得了大量的国家政策机遇。今后,“新特区”是“特”在特殊区位、特殊体制、特殊作用,“特”在“先行先试”。 根据福建省“十二五”规划基本思路，厦门行政区划、经济特区、台商投资区将实现三区合一，进而申报国家综合配套改革试验区。目前，全国在推进同城化地区都面临的机制体制问题，亟待试验求得破解，在这种机遇下，厦门应联合漳州、泉州，共同申请设立“国家区域协调综合改革配套试验区”，一方面可以弥补海西没有国家综合改革配套试验区的国家战略空间格局，另一方面，也可以将“区域协调”这一条国家发展战略在区域协调非常迫切的海西进行试验，寻找改革方向；第三，厦门作为第一批特区城市，在先行先试方面积累了丰富的经验，但也在“自由港”等政策面前错失良机，面对越来越大的竞争压力，厦门应当把握机遇，义不容辞地承担“国家区域协调综合改革配套试验区”的主导城市的责任。 (2)厦漳泉“闽南新区”设想 在第十届全国人民代表大会会议上，人大代表就曾提议，在厦门、泉州、漳州的闽南金三角设立“海峡西岸闽南新区”，并赋予特殊政策。在厦漳泉同城化的背景下，很有必要重提设立“闽南新区”，并赋予新的含义，即“厦漳泉区域行政试验区”。考虑到行政区划调整的复杂性、长期性特点，建议近期以推进厦漳同城为主，先行先试，在特区政策延伸、产业转移、基础设施建设等方面全面对接，率先取得突破；中期着力构建厦漳泉区域行政试验区为主，即将厦门的思明区、湖里区、集美区、海沧区、同安区、翔安区；漳州的芗城区、龙文区、龙海市、长泰县、漳浦县；泉州的鲤城区、丰泽区、泉港区、晋江市、石狮市、南安市、惠安市合并，形成厦漳泉区域行政试验区，即“闽南新区”(详见图1)。在这一区域内组成行政联合体，厦漳泉三市政府彼此让渡出部分公共权力，制定具有法律效力的区域规章，明确管辖权限和内容，建立健全区域公共财政合作机制，建立合理的利益分享机制和利益补偿机制协调区域经济发展。外围区域：漳州的华安县、平和县、南靖县、云霄县、诏安县、东山县仍由漳州市政府管辖；泉州的安溪县、永春县、德化县仍由泉州市政府管辖。远期，待条件成熟，成立闽南市，成为比肩上海、天津、重庆等直辖市的海西特大型城市。 表2：中期调整方案表
总之，厦漳泉同城已有了良好的开端，但摆在面前的决非平坦的大道。同城化更像是一场激烈而又漫长的越障赛。其中，最大的阻力来自于旧观念、旧体制的束缚，来自于狭隘的利益观的束缚。厦漳泉如何在体制机制改革方面先行先试，率先实行区域行政，建立利益共享机制，在区域分工、区域贸易、城市功能划分、产业定位、基础设施建设、项目布点等方面进行利益的统筹协调，是推进同城化建设的难点和关键。 |
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