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深刻教训有益启示专家评说广东国投破产案

客家经济网 2011 年 12 月 4 日 13 时 53 分 39 秒　
来源: 南方日报 2003-3-1 8:20:39

推动经济转型　加快政企分开

　　陆军　中山大学金融系主任、教授、博士

　　早在1999年6月，也就是广东国投破产后不久，中山大学承担了广东省政府委托的项目，研究广东国投破产的原因。本人具体承担了课题的牵头组织工作，查阅了广东国投大量的卷宗与历史资料，对广东国投破产的事件有了深刻认识。

　　实际上，广东国投1999年10月6日关闭，本人即在同年10月19日出版的香港《经济导报》杂志上发表文章，分析广东国投倒闭的成因与影响。文章指出，广东国投的倒闭，对广东经济、对广东以及全国的信托投资业以及中国的金融业都会产生深远的影响。四年多过去了，现在回头来看，国投破产案在中国经济转型过程中意义的确深远。

　　首先，广东国投的破产，加速了广东以致全国政企分开的经济体制改革。正如笔者当年所说，关闭广东国投的确表明了中央痛下决心，来规范金融业的发展。这对加速政企分开的经济体制改革，减少对国有企业的行政干预，起了积极的作用。也让广东各级政府官员看到，干预金融企业经营，金融机构破产所带来多么巨大的恶果，从而对规范金融业的秩序起到正面作用。

　　第二，在笔者看来，关闭广东国投另一个最大的意想不到的收获，是制止了中国可能发生的外债危机。1980年—1988年九年中，广东国投借入外债余额的增长速度每年都在两位数以上，有的年份甚至高达120％。1989年—1995年，广东国投投资贷款的资金大部分的是借来的外债。这就积累了巨大风险。广东国投破产后，国内金融机构的信用评级降低，外国金融机构收紧对中国金融机构的贷款，这些在当时看来有负面作用。但现在看，如果任由国内的金融机构，特别是信托投资机构举借外债，一旦有风吹草动，后果将不堪设想。1998年以来的亚洲金融危机与拉美一些国家的金融危机，最初就是外债危机引起的。

　　第三，广东国投的破产，客观上促使政府下大力气清理整顿信托投资机构，加快了《信托法》的出台，有利于金融业的健康发展。从1980年到广东国投破产，中国的《信托法》迟迟没能出台，中国信托业缺乏法律规范，客观上造成了信托投资业经营管理的混乱，不少信托投资机构成为金融风险之源。广东国投的破产，信托公司外资来源的枯竭，国内银行因其风险的加大而对它们断奶，客观上推动了政府对信托投资机构的清理整顿。

　　政府：有所为有所不为

　　杨永华　华南师范大学经济与管理学院教授、博导

　　广东国投破产证明，政府不能做的事情很多。其中最重要的一条，就是不能直接拥有并经营企业，进入竞争性的领域。我们知道，在竞争性的市场经济中，市场机制在资源配置中发挥基础性的作用。政府不能用行政命令干预资源的配置。进入竞争性领域的市场主体，都要追求利润最大化。而国有企业存在所有者缺位的制度缺陷。管理国有企业的领导人不是国有资产的所有者，国有企业的主管单位也不是国有资产的所有者，国有企业实际上形成了多级的委托代理关系。这些代理人是政府官员，不是企业家。作为政府官员不会追求利润最大化，而是追求政治地位和权力最大化。但国有企业的官员也是有血有肉的经济人，也是要追求自己的利益，也会偷赖和不负责，甚至会利用手中权力进行要行权钱交易。这样的例子每天都在发生着。当然这不是说每一个国有企业的负责人都自私自利的小人，而是说国有企业的制度缺陷会产生一些小人。这就需要建立一套对国有企业负责人的监督机制。于是，最佳的选择，就是实行彻底的政企业分开。

　　政府能做的事就是形成经济制度，来规范市场经济的运行。市场经济的发育是一个自发的过程，但是，市场经济的游戏规则要政府来制订和推行。市场经济历史表明，在市场经济发育初期，由于缺少一整套制度，市场经济的秩序特别混乱，产生了不少社会问题，甚至使人看不到市场经济推动生产力发展的优越性。经过几百年的发展，市场经济的制度逐步完整起来，市场主体的活动逐步规范起来，混乱的市场经济逐步有序。我们正在发展市场经济，通过学习成功的经验，引进一些成熟的制度，来规范市场经济的运行，显得特别重要而紧迫。这也是一种后发优势。对于政府来说，能够做的事还有很多，如维持公共服务，影响态度，影响资源的使用，影响收入分配，确保充分就业，控制经济波动，等等。

　　中国政府正处于职能转换时期，必须从计划时期的无所不管进入市场经济时期的有所为有所不为。政府为了适应市场经济，已经进行了多次改革和职能调整。但行政管理体制的改革并没有最后完成。最近中央做出了深化行政管理体制和机构改革的决定，就是为了使行政管理体制和机构进一步适应市场经济的需要，实现有所为有所不为的目标。

　　信用代价与信用重建

　　林文俏　广东商学院金融学系教授

　　广东国投破产首先是一件坏事，因为广东为它付出了沉重的资金代价和信用代价。但它的正确处理又使坏事变成了好事，原因如下：第一，它化解了广东的金融风险。

　　第二，它推动了我国信托业的法制建设。

　　广东国投破产是法制不健全的悲剧。20世纪80年代是我国信托业的高速发展时期，从中央部委到各省市甚至县都在办信托公司，最多时信托公司达700多家，而当时国家关于信托业的相关法规和政策都是空白。在这种背景下，信托公司缺乏基本法规约束和制约，结果管理与经营相当混乱，各信托公司实际上成为严重依附政府、无约束下的“官办”融资窗口，成为各部门、各地方政府的全功能金融机构，使信托公司形成和积累了大量风险。中农信、广东国投等大型信托公司相继破产关闭，大量信托公司经营陷入困境。这一混乱状况引起了党中央和国务院的高度重视，作出了清理整顿信托公司的重大决策，加强了信托业的法规建设，出台了《信托投资公司管理办法》、《信托法》等系列法规，规定了信托公司的市场定位和业务范围，建立了信托业监管体系，使我国信托业走上了健康发展的轨道。

　　第三，它重建了广东信用。

　　市场经济是信用经济。广东国投事件曾使广东的信用受损，国际有名的信用评级机构都降低了中国企业的信用等级，对广东乃至全国引进外资产生了巨大负面影响。对广东国投破产案的审理，一开始有些境外债权人担心“不公正”、“黑箱操作”，社会各方面也疑虑重重。

　　而该案审理参照国际惯例，坚持依法“公开、公平、公正”原则，增强透明度，提高公信力，境内外债权人一律平等受偿，取得了较好的法律和社会效果，重建了广东信用。

　　第四，它使各级政府机构受到一次深刻的市场经济教育。

　　企业破产在西方国家是平常事，为何广东国投的破产会引起国内外的广泛关注？一个重要原因是众多政府机构牵涉其中。市场经济的基本原则是政企分开，中国推行市场经济最大的一个问题则是政企不分。广东国投的破产亦是政企不分的悲剧。各级政府机构对广东国投经营活动的干预最主要体现在贷款安排上。据统计，一共有69个地方政府机构为广东国投的贷款债务人出具了担保。这些无疑增加了行政干预。

　　国企反腐：重在硬约束

　　李江涛　广州市社科院党组书记、研究员

　　广东国投破产的一个重要警示就是：国有企业的腐败现象以各种方式存在和发展，最终会使企业倒闭。事实证明，要发展先进生产力，必须首先要铲除腐败。

　　国有企业是我国经济发展的主力，遍布社会各个产业和行业。

　　特别在垄断性行业和专营行业，国有企业占主导性地位。然而多年来，由于制度上的缺陷，使得一些国企滋生了腐败，表现在：第一，企业领导贪污腐化，巧立名目乱发奖金。第二，挥霍浪费。除了买高档小轿车、出国旅游外，还一掷千金请客吃饭，还有的在购买设备、工程建设等方面超标预算，浪费严重。第三，拍脑袋作决策，给企业造成巨大损失。近年来国企决策失误导致国有资产大量流失，而其中不少决策又掺杂着权钱交易问题。第四，内部管理混乱。有些国企根本就没有严格的制度规范，总公司与各分支机构之间财产界限不清，总经理心中无数，不知道整个资产状况。此外，还有的在国企转制过程中侵吞国有资产，以及通过内外勾结在交易过程中损公肥私，等等。

　　要抓好国企反腐工作，最重要的是建立硬约束机制，从制度上规范企业经营者的行为。首先，要建立科学的国有资产管理机制，将管人、管财、管事统一起来，改变过去多头管理的格局，并承担起相应的监督失察的责任，保证国有资产的保值增值。其次，对国有企业的审计要经常化。目前对国企的审计方式大多为总经理离任审计和抽查审计，不能做到随时掌握情况。但如果对企业每年都审计，又涉及到工作量过大和成本过高的问题。解决的办法，一是由政府审计部门委托社会中介机构开展年度审计工作，二是利用各企业内部审计部门进行企业之间互审。再次，进一步深化国企改革，逐步实现产权多元化，建立法人治理结构和现代企业制度，使对企业的监督与对利益的关怀联系起来。第四，要落实厂务公开制度和职代会制度，保证国企职工的知情权和监督权。实践表明，腐败行为都是见不得阳光的暗箱操作，只要坚定不移地推行“阳光政策”，腐败分子就无处藏身。最后，要改革国企领导人的产生方式，通过招聘、竞选、试用等办法选拔正派、有才能的企业家经营国有资产。过去那种外行当家、滥竽充数的现象，再也不能继续下去了。

　　从广信破产看国资管理

　　郑志国　广东省委党校教授

　　广东国投的破产给国有资产造成了巨大损失，留下了多方面的深刻教训，对深化国有资产管理体制改革也提供了有益的启示。

　　一、必须把国有资产管理和经营明确区分开来。一般非国有资产的管理和经营可以不分，但是国有资产的管理和经营必须分开。过去不注意这两个方面的区别，结果不同主体和职责错位，导致一些企业的权责不明，监督不力，经营不善，最终资不抵债而破产。“广信”就是一个典型的例子。按照党的十六大精神，要建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；同时要继续探索有效的国有资产经营体制和方式。

　　二、政府代表国家履行出资人职责，既要注重收益，更要加强和改进监督。广信由辉煌走向破产的一个原因就是缺乏出资人的有效监督。在新旧体制转换时期，原来以行政隶属关系进行监督的体制已经被冲破，新的以国有资产权责关系进行监督的体制尚未建立起来，或者还不完善。企业在某些时期和方面仍然受到过多的行政干预，而在另一些时期和方面又缺乏必要的监督。政府作为出资人代表对国有资产经营的监督，不同于行政体制中上级对下级的监督，而是所有者对经营者、债权人对债务人的监督。这种监督应当是制度性、程序性和连续性的。

　　三、国有资产的保值增值不能建立在政府的特别关照和特殊政策基础上，而要通过建立现代企业制度，由企业自主经营、自负盈亏来实现。广信的资产规模曾一度迅速扩张，这在很大程度上是依靠政府的特别关照和特殊政策，而不是依靠有效的自主经营来实现。在政企不分条件下，利用政府给予的种种特殊政策，以政府信誉为背景，甚至由政府直接出面担保来进行融资和投资，固然赢得了一时的繁荣，但也极大地削弱了公司内部经营动力和市场竞争压力，模糊了相应的权责，掩盖了一些矛盾和问题。这不仅对其他金融机构和投资者构成不公平竞争，而且对政府来说也是一种不应有的风险。过去讲搞活国有经济，主张政府给予特别关照，实行特殊政策。这在一定范围和时期内是必要的，但根本出路还是建立现代企业制度，使企业真正走上自主经营、自负盈亏的道路。

　　对破产法制的检验

　　杨小强　中山大学法学院副教授

　　广东国投破产案，对我国正制订中的新“破产法”，可以提供许多启发。

　　从学理上常说，破产是一种法律规定的债务清偿的特殊手段，其目的在于通过破产程序使债权人获得公平受偿，保护债权人的合法权益。

　　按我国法律规定，只有承担有限责任的企业法人才能申请破产。我国破产适用的范围是相当有节制的，毕竟破产的影响往往会超出经济范畴本身。我认为，破产制度是多种价值取舍的整合，是法律上追求利益平衡的落实。破产制度有助于保护债权人，使得普通债权人能公平受偿，实现债权的平等性。破产制度也有助于债务人，使其从绝望的困境解脱，而保全其珍贵的生产力，获取人道的再生。破产制度还是社会财富再分配的手段，使财富从债权人之手向债务人之手部分单向转移。

　　我国的破产法律制度如何在多元的价值整合中实现最佳结合，如何实现法的正义，经过多年的运行检验，立法者已有了越来越成熟的理解。但现行破产法中出现的问题，从广东国投破产案，从其他大量案例，可以看出一二：之一，破产法制的国际化。随着国际经济一体化的加深，涉外破产案件逐日增多，如广东国投破产案就有大量的境外债权人。这就给我国的破产审判带来考验，如何顺应国际惯例，在破产审理中让境外债权人感受到中国法律从实体到程序的公平与公正，增强其对中国法制的信心。同样重要的是，要在合法权益上维护国有财产与国民的私有财产。

　　之二，破产成了许多债务人逃债的手段，违背立法本意。许多债务人视诚实信用于不顾，滥用有限责任，把破产作为对债权人追债的要挟，进而戕害了债权人的善意。因而，对债务人申请破产，法院立案应有严格的审查。

　　之三，破产费用的失控。考察国内的破产清算，尚缺乏对清算费用的节约控制机制，导致许多破产清算费用惊人，且呈现攀比增长趋势，令债权人忧虑。新的破产法立法，应有一套节约规定，减少债权人的损失。

　　之四，如何保护子公司。按法律，母公司破产，作为独立法人的子公司不用代为清偿，但母公司要将其在子公司的股权置换出来清偿债权人。问题是，由于心理上的原因或资产不良，母公司在子公司的股权有时很难置换出来。结果，母公司的破产清算，使得独立的子公司也难逃厄运。