彭真怀

　　从2004年以来，中央“一号文件”连续7次锁定“三农”。这几年的主题分别是促进农民增加收入（2004年）、提高农业综合生产能力（2005年）、新农村建设（2006年）、发展现代农业（2007年）、加强农业基础建设（2008年）、促进农业稳定发展农民持续增收（2009年）。与此不同，2010年的“一号文件”以统筹城乡发展为主题，这表明农业问题已经不局限在农业内部解决，农村问题不局限在农村内部解决，农民问题不局限在农民内部解决。

　　今年“一号文件”，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，寄希望于城镇化能够成为经济增长的新引擎。

　　“一号文件”，以及2009年底的中央经济工作会议和中央农村工作会议，都提出发展城镇化，提出“大中小城市与小城镇协调发展”、　“当前要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上”。我认为，当前推动城镇化应该特指小城镇，而非大中小城市，对“一号文件”城镇化的理解不能再次发生偏差。

　　实际上，对于我国到底要不要发展小城镇，怎样发展小城镇，始终存在着支持与反对的不同意见，争论至今仍在持续之中，称得上是几经波折。

　　1953年确认“城市太大了不好，要多搞小城镇”；1980年定为“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”；1990年修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等和小城市”；2002年以后调整为“大中小城市和小城镇协调发展”。

　　这种不断变化的提法，使我们对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题一直存有疑虑，认识和重视程度有分歧，导致政策资源和资金资源分散，形成不了有效合力。

　　严重的问题还在于，国际上通行的“城镇化”概念，在我国被片面地理解为“城市化”，形成了掺杂很多水分的城市化率，加剧了很多城市与资源、环境和生态承载力之间的矛盾。

　　因此，以今年的“一号文件”为契机，我们必须从概念上防止片面化和简单化，澄清对城镇化的模糊认识。

　　笔者认为，对“一号文件”城镇化的理解，分歧可能会发生在三个方面：第一，城镇化是否应当主要指大中小城市？第二，是否应当主要指小城镇？第三，如果主要指小城镇，是否应当包括建制乡镇、没有设乡镇建制的集镇？

　　我的解读是，在规模、辐射范围、发育水平方面，建制乡镇与大中小城市、集镇之间有本质区别。从统筹城乡发展的政策层面看，小城镇不宜包括大中小城市，也不宜包括集镇。

　　所以要这样理解，是想表明小城镇的过渡性和发展的动态性。与农村相比，小城镇是大中小城市之尾，处在农村向城市转换的中间状态，是一种以非农人口和非农产业为主体组成的社区。与城市相比，小城镇是农村之首，在地域、人口、经济、文化、环境等方面密切联系着农村，对农村起着组织和领导作用，自然生态景观优于城市。以小城镇作为城乡统筹的真正抓手，能够起到纲举目张的统揽作用。

　　我国的基本国情决定了，在相当长的时间内，大部分人口只能停留在传统的农业生产领域，停留在传统的农村。影响我国未来发展进程的第一大矛盾，过去、现在和将来都是就业问题，农村劳动力转移就业更是其中的核心部分，任何政策安排都不能脱离这个前提。而农村劳动力向小城镇转移就业，既有利于小城镇发展，也有利于农民脱贫致富和新农村建设，可以说是一举多得。

　　从统筹城乡关系看，小城镇是连接城乡、工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。“一号文件”抓住小城镇这个关节点，实际上就抓住了城乡统筹的关键环节。现在，农业占国民经济的比重越来越低，农业增加值占GDP的比重已从30%以上降到15%以下，并且继续下降。

　　这样，农民增收不可能通过传统农业本身解决。比较可行的做法，是在小城镇首先着手，建设农业生产企业化、农民生活现代化和农村生态自然化的社会主义新农村。

　　一个国家选择什么样的城镇化发展道路，是由本国特定的历史、政治、经济、文化等多种因素决定的。农村是我国现代化进程中最大的难点，但也正是希望所在。作为大中小城市与广大农村的接合部，小城镇是农业产业化的载体，是农民生产生活的家园，是推动新农村建设的基地。今年的“一号文件”把优先发展小城镇作为城乡统筹的抓手，放在建设新农村的大背景下思考，放在科学发展观的大框架里研究，具有重大的现实意义。

    （作者系北京大学地方政府研究院院长）