编者按：中央农村工作会议确定，2010年“三农”工作将把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。

　　随着一号文件的颁布，全国范围内将掀起新一轮城镇化浪潮。但半月谈记者在调研中发现，有的地方已出现有违中央城镇化建设初衷的“变味”举措，一些不尊重客观规律和违背农民意愿的问题时有发生，而这一切集中表现在新一轮城镇化浪潮中农民作为城镇化主体地位的缺失。

　　当下的城镇化是为谁的城镇化？城镇化进程中是否充分尊重农民意愿？进入城镇的农民生存状况如何？失地农民的就业、生活以及各类公共服务能否得到有效保障？农民眼中的城镇化之梦到底是什么样的？如何纠正城镇化进程中的“跑偏”现象？带着一系列问号，半月谈记者奔赴安徽、四川、江苏等地进行深入调研。 
 
　　到底是谁的城镇化 

　　半月谈记者在苏皖川等地采访发现，在推进城镇化过程中，不少地方都把推进城乡土地统筹作为突破口，通过大规模开展土地整理和城乡建设用地增减挂钩，以解决小城镇建设“缺钱”、城市发展“缺地”的矛盾。然而在实践中，一些地方的城镇化“变味”成了大拆大建和圈占土地运动，出现了违背农民意愿侵害农民利益的情况，农民作为产权主体、交易主体和分配主体的地位缺失。
　　半月谈记者在苏皖川等地采访发现，在推进城镇化过程中，不少地方都把推进城乡土地统筹作为突破口，通过大规模开展土地整理和城乡建设用地增减挂钩，以解决小城镇建设“缺钱”、城市发展“缺地”的矛盾。然而在实践中，一些地方的城镇化“变味”成了大拆大建和圈占土地运动，出现了违背农民意愿侵害农民利益的情况，农民作为产权主体、交易主体和分配主体的地位缺失。
　　城镇化出现“变味”苗头 农民利益受损大 
　　目前一些地方的城镇化热潮出现了两种值得关注的情况。一是许多地方干部对城镇化的理解出现偏差，认为城镇化就是大征地、大拆迁、造新城。
　　一名地方国土部门的干部告诉记者，由于国家对人均建设用地有指标控制，一些地方为突破指标，大做规划文章。特别是小城镇规划贪大求全，不切实际地提出十年二十年内人口要达到数十万甚至上百万，面积达到几十平方公里。他认为，正是这种贪大求全的盲目规划引发了一些地方大拆大建和圈地运动。
　　二是一些地方的城镇化取向出现“变味”苗头。有的地方搞城镇化的出发点首先是为了解决城市扩张和用地不足，却忽略了农民生活水平的提高和其他公共服务的保障。这种以土地为突破口和取向的城镇化，无疑极易造成对农民利益的侵害。
　　记者在调查中了解到，城镇化的过程中农民主体地位被忽略、“被自愿”的现象时有发生。江苏省溧阳市横涧镇黄岗岭村村民陈须法告诉记者，2005年村里引入外来资本承包了近千亩土地建茶场，由于租金每亩只有100元，村民们嫌低普遍不愿意出租。尽管如此，村里还是通过强行手段将村民们的地流转给了承包的老板。“当时我住院一个月，村委会趁我不在家，用推土机把我的一亩桑树地推平租给了茶场，对外却说是村民自愿流转”。
　　其次是土地流转和拆迁补偿偏低，公共服务没有衔接到位。记者在苏皖川等地采访时发现，各地在推进城镇化过程中的征地和拆迁补偿标准不一，但总体标准过低，有的流转价格每亩只有100元左右；耕地一次性征用价格一亩也只有一万元左右，仅为土地的短期产出收益，而忽略了土地对农民的保障功能。以“统筹城乡”为旗号的城镇化最终成了“统筹土地”，忽略了社保、教育、医疗、卫生、就业等保障措施的配套。
　　再次是农民处在分配链末端，利益“被弱化”现象突出。据了解，安徽省南陵县将大浦试验区作为土地整治整村推进项目，对现有分散村庄进行撤并，建设新型农民社区统一安置，节约建设用地666.75亩。通过对原农民宅基地及部分滩地进行土地整理复垦，共新增耕地1223.75亩。这些节约出来的用地指标通过城乡建设用地增减挂钩，被置换为城镇用地指标，以每亩20万元的价格出让给负责试验区建设的企业，而农民从中获得的收益标准却仅为10元/平方米。而记者在其他一些地方采访时发现，有的地方农民连这10元／平方米的补贴都得不到。节约出来的土地增值收益完全由政府所得。
　　记者在成都市采访时也了解到，在近6年的统筹城乡实践中，成都不断提高农民和农村在共享发展成果中的分配比例，但这一比例提高的主导者还是地方政府，在“分配比例、方式、时机”等关键问题上，农民仍然处于弱势地位，没有平等谈判的能力。
　　“三大主权”被虚化　农民权益难保障
　　记者调查发现，导致农民权益受到不同侵害的原因主要在于，当前城镇化过程中农民的产权、参与权和收益分配权这“三权”严重缺失。
　　产权不明晰是制约农民权益维护的重要原因。由于农民对土地的产权不明晰，导致农民的资产得不到有效保护，一些地方政府的强行征地拆迁也显得“堂而皇之”。采访中，一名基层干部对记者表示，因为耕地所有权不属于农民个人，一些地方政府觉得想征就可以征。宅基地是集体的，但也是乡村干部说了算。在这种情况下，农民要想维权十分困难。
　　据了解，目前各地在城镇化过程中违规违法占地主要有三种，以租代征、违规扩大或者设立各种工业园区以及未批先用先占。无论哪一种，背后都有地方政府的影子。最常见的以租代征，表面上是村组自己出租，农民自愿，但实际上，有相当部分是村干部和上级政府出面做工作的结果。某县的一些农民向记者反映，当地在新建小城镇中，采取强征强拆，甚至在职亲戚“连坐”的方式，强迫农民交出耕地、同意拆房，并收回农民的承包经营权证。
　　参与权不足是导致农民利益无法争取的直接原因。面对一些城镇化发展中利益受侵害的农民，记者最常听到的一句话就是“没办法！”这句无奈的感叹真切地反映了农民在城镇化浪潮中的边缘角色。
　　安徽省社科院法学所所长李小群指出，根据我国土地管理法及其实施条例规定，被征收土地的农民应当享有预征知情权、批复结果知情权和土地补偿知情权。土地是农民赖以生存的“命根子”，必须考虑农民的切身利益，必须尊重农民的意愿。而知情权作为土地征收过程中被征地农民享有的一项基本权益，首先应当得到政府的充分尊重。否则，政府的这一行政行为就会丧失公正性。但现实情况是一些农民的知情权被漠视，导致了农民在城镇化中的参与权被严重弱化。
　　一些地方的村民代表大会和村民征求意见会，往往只针对部分“村民代表”，经常沦为走过场的情况通报会。缺乏参与权的农民，利益自然容易“被代表”。
　　收益分配主权缺失也是导致农民利益受损的原因之一。工业化过程中农民收入主要有三个来源，一是农产品收益，二是劳动力所得，三是通过城乡土地统筹，让农民分享增值收益。然而，记者采访了解到，在这一轮城镇化热潮中，一些地方由于尚未建立合理完善的城乡土地收益分配机制，农民主动参与城乡一体化建设的积极性和主动性不高。
　　北京大学国家发展研究院李力行博士认为，如果这种局面不改变，不能建立起城乡共享的收益分配机制，城乡统筹可能最终变成“剃头挑子一头热”，政府、企业积极性高，而农民则不以为然。
　　警惕“统筹城乡”演变为“以城吃乡”
　　采访中，一些专家指出，有的地方政府以低价流转农民的土地，或者通过行政推动用农民节约出来的土地指标到城市置换获取级差收益，却只拿出一小部分解决农民的基本养老保障，而其他的教育、医疗、就业等仍然还是“二元结构”下的水平，这种“统筹城乡”的城镇化实际上已经演变为“以城吃乡”，是对农民利益的新一轮剥夺。
　　不少村民表示，他们希望城镇化，但不是违背农民意愿的大拆大建，不是强迫掠夺式的低价流转，更重要的是在让农民拥有的土地、房屋等资产实现与城市对接的同时，在教育、医疗、就业、社保等公共服务和福利上跟城市接轨，实现城乡真正的一体化。
　　大浦实验区村民朱敏告诉记者，搞集中居住、村庄整治改善了农民居住环境，实现了城乡居住环境的同等化，这是农民欢迎的。但城乡统筹不光是让农民住上楼房，如果就业不解决，保障不完善，教育医疗不配套，农民还得挤进城市去打工谋生，仍然要拼命把子女送到城里读书，小城镇的房子修得再漂亮也只是个空壳，建得再美丽也没有生气。
　　农村税费改革的推动者、“三农”问题专家何开荫指出，以土地为突破口推进统筹城乡，在地方财力有限的情况下，具有一定的必然性。但是在地方政府吸引投资和致富百姓的天平上，农民仍然处于弱势地位，能否获得利益最大化，也很少被考虑。政府和企业在获得统筹土地的级差收益和发展收益后，能否补上在公共服务和相关福利上的欠账，真正实现城乡一体化还有很长一段路要走。因此，有必要建立起一套行之有效的制度，保障城镇化的规范操作，确保农民利益不被侵害。
　　中央农村工作领导小组副组长陈锡文接受半月谈记者专访时表示，土地流转是必然要发生的，区别无非是在经济社会发展中自然发生，还是在外力的干预下发生，二者产生的效果是不一样的。我们经常讲规模经营，说到底不是地的问题，而是人的问题。如果把人转移走，那么规模经营就水到渠成；如果不解决人的问题就折腾地，那就跟历朝历代的土地兼并没什么两样，那是在自毁基础！

（来源：半月谈 记者 何晏 杨玉华 侯大伟 邓华宁）