| “苏南模式”的重大理论与实践问题 |
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客家经济网 2011 年 12 月 4 日 13 时 52 分 16 秒 来源: 《经济管理文摘》 2001-9-25 13:56:08 |
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近几年来，“苏南模式”再次受到新闻界、理论界的关注。许多人的视线从苏南转向温州，理论界“扬温抑苏”的倾向比较明显。有人断言：“苏南模式”已经到了“历史的终结”。 关于“苏南模式”的讨论，需要坚持与运用历史的、全面的、发展的观点。“模式”是一种理论分析框架，是对区域经济实践主要特征的一种概括。不同模式的比较与评价，是看生产力是否发展了、综合实力是否增强了、人民生活水平是否提高了，除此之外没有别的标准。根据邓小平同志提出“三个有利于”的标准，“苏南模式”与“温州模式”均是比较有成效的区域经济发展模式。过去“扬苏抑温”，如今“扬温抑苏”，都是片面的观点。现就“苏南模式”讨论中涉及到的三个重大理论与实践问题，发表一些个人的看法。 如何从农业经济快速转向工业经济 “苏南模式”是对无锡、苏州、常州地区经济发展历史进程与主要走向的一种概括。费孝通教授曾对苏南地区的一位领导说，你是做“模式”的，我是写“模式”的。也就是说，苏南经济发展本身，是做“模式”；关于“苏南模式”的种种观点，则是写“模式”。做“模式”是实践过程，写“模式”是理论认识。说“苏南模式”已经到了“历史的终结”，究竟是指“模式”做错了，还是指“模式’写错了？从“历史终结论”者的观点来看，是指“模式”做错了。“历史终结论”的实质，是缺少历史观点。 关于“苏南模式”的讨论，不能坐而论道，而要从实际出发。20世纪80年代初期，苏南地区人多地少的矛盾越来越突出，农村劳动力大量剩余，农民收入低下。1982年，我在《中国社会科学》上发表了《农村劳动力的剩余及其出路》一文，提出了农村劳动力剩余现象的严重性及其测定公式，并提出了“外溢”的观点：“农村剩余劳动力，自然要寻找出路，这和杯子里的水满了就会溢出去，是同样的道理。那么，剩余劳动力往哪里去找出路呢？一条出路就是社队办企业。社队企业兴起以后，农村劳动力只进行单一的农业生产的布局便开始解体。” 1984年，费孝通教授提出“苏南模式”这一概念的时候，面对农村经济的突出问题就是我指出的上述情况。正如费孝通教授所说：“怎样把这样巨大的剩余劳动力转化成生产力是当前我国经济发展的关键问题。各地农民处境不同，条件有别，所找到的活路多种多样，因而形成了农村经济发展的各种发展模式。我们研究这种发展模式时，不能忘记它们只是解决同一问题的不同答案。我们对这种模式进行比较研究也就是要说明它们有什么不同和为什么不同。”。“苏南模式”与“温州模式”，都是农民从本地实际出发，自己解决劳动力剩余问题、开辟生财之道、发展农村经济的一种选择。 “苏南模式”是否历史的终结、关键是看“苏南模式”反映的历史是否终结。“苏南模式”究竟反映什么样的历史？它首先反映的是苏南地区从农业经济向工业经济转变的历史，是我国农村地区率先启动与展开工业化的历史。20世纪70――80年代，苏南地区通过“乡镇企业化”，即农民办工业、发展乡镇企业，走上了农村工业化的特殊道路。“苏南模式”最初的含义，是指苏南地区农民办工业。发展乡镇企业的农村经济现象。西方古典工业的道路，是“城市――工业，农村――农业”。农村不仅搞农业，也发展工业，这是出现在苏南地区的～种新生事物。苏南地区乡镇企业的“异军突起”，受到了邓小平同志的赞场。对于乡镇企业的发展，江泽民同志也给予了充分的肯定，正如在党的十四大报告中所说：“是中国农民的又一伟大创造”。江泽民同志在视察江苏乡镇企业时还指出：“发展乡镇企业是我国一项重大战略，是必须长期坚持的根本方针。” 中国是个农业大国，农村办工业是加速农业经济向工业经济转变的重要途径。“苏南模式”是中国人创造的一种新的工业化模式。费孝通教授曾对这一新模式作了具体的阐发与形象的比喻，他指出：“在苏南地区，城市工业、乡镇工业和农副业这三种不同层次的生产力浑然一体，构成了一个区域经济的大系统。这是一个在社会主义制度下农村实现工业化的发展系统，展现了“大鱼帮小鱼，小鱼帮虾米”的中国工业化的新模式。”不同地区的农村工业化资本原始积累，起始条件往往存在很大差别。 在苏南地区，农业的原始积累主要以集体积累的形式存在，同时也存在于一些农村家庭。因此，以农业原始积累孕育的乡镇工业主要表现为乡镇集体企业，同时也出现了一批家庭工业与私营企业。不少乡村还发动农民自带部分资金进厂，或者以较高的利率进行集资，这一方面弥补了农业公共积累与投资的不足，推动了乡镇工业初期的发展，同时也带来了部分乡镇企业经营困难时群众挤兑集资款的隐患。 而在温州地区，主要依靠农民家庭积累发展家庭工业，依靠农民个人头脑发展中介服务。20世纪80年代中期温州农村有50％以上的农民从耕地上转移出来，其中从事工业的有33万人，从事商业和购销活动的有22万人，外出从事各种劳务活动的有28万人。通过劳动替代资本投入、人力资本收益的积累过程，实现农村资本的原始积累，是“温州模式”的重要特征。有人认为，正是这一特征最终导致民营经济空前的活跃，因而“温州模式比苏南模式具有更强的生命力”。这样的结论，未免有些牵强附会。资本积累方式的差别及其导致的产权形式的差别，不是衡量区域经济生命力的标准。 “苏南模式”反映的苏南农村初期工业化，是一种弱质工业化。首先，表现为简单工业转移。许多乡镇企业通过购买城市淘汰的工业设备，生产劳动密集型产品或城市工业的配套产品。这种简单工业转移带来两个问题：一是产品档次低、技术含量少，从而市场竞争力低。在短缺经济时代，这一问题被掩盖了。一旦买方市场出现，就造成了许多企业的产品积压、滞销以至亏损。二是设备陈旧、产品同构，从而产业升级成本大，结构调整困难。弱质工业化的第二个表现，是工业劳动力素质低。乡镇工业企业职工基本上来自农村，文化程度不高、工业技能缺乏、自主创新能力不足。弱质工业化的第三个表现，是分散化。农民办工业，初期创业成本比较低。利用生产队仓库、大队部、农民住房，办起了工厂，从而造成了“村村办厂，队队冒烟”的现象，规模型企业少，集约化程度不高。 20世纪90年代，苏南乡镇企业把发展外向型经济作为第二次“异军突起”的机遇，通过全球购买与自主开发相结合的途径，逐步构筑起高科技产业的高地。一些从村办小厂发展起来的集团公司主动同国际大公司的成熟技术、先进技术进行动态合作，使企业走在国际科技前沿，不断提高国际竞争力。一些集团公司重视自主开发，填补了某些国内空白。以资本经营闻名全国的“江阴板块”，正在迈出国人瞩目的新步伐。 苏南农村工业化对农业产生了什么影响？有人总结为四句话：“发展非农产业，转移农村劳力，集资创造条件，建设现代农业”。面对农业徘徊、乡镇工业发展减速等问题，苏南地区从“以工补农”转向“以工建农”，发展农产品加工业，推进农业产业化经营；优化了积累机制，增加对农业的投入；扩大适度规模经营，加快了农业现代化建设的步伐。同时，由于农本增加，农业比较效益下降，一些兼业农户把承包的土地特别是责任田当作包袱，出现了抛荒或暗抛荒的现象，影响了农业的持续发展。苏南不少地区在农业劳动力不足的情况下，允许外地农民异地承包土地，这为苏南农村的土地规模经营注入了新的活力，保证了农业生产的正常进行。 苏南农村工业化与城乡工业一体化，有力地推动了苏南经济的快速发展。改革开放发来，苏南是我国率先发展的地区之一。1984年邓小平同志说：“去年我到苏州，苏州地区的工农业年总产值已经接近人均八百美元。我了解了苏州的生活水平。在苏州，第一是人不往上海、北京跑，恐怕苏南大部分地方的人都不往外地跑，乐于当地的生活……这几条就了不起呀！”邓小平赞扬的是苏州地区农村劳动力的就地转移与人民生活水平的提高，是农业经济向工业经济的快速转变。 今后，发展乡镇企业仍然是苏南地区加速农业经济向工业经济转变的重要动力。反映农村工业化道路的“苏南模式”，在相当长的一个时期内还有存在的依据，因而不可能已经到了“历史的终结”。“历史终结论”的主要论据，是“江苏乡镇企业痛失领先地位”。从总量指标来看，1997年前江苏农村工业总产值一直在全国处于领先地位，90年代年均增长达29％左右。由于增速一度回落，1998年浙江农村工业产值第一次超过江苏；1999年江苏农村工业产值增速开始回升，产值总量又继续保持在全国的领先地位。从规模企业来看，江苏农村工业的规模优势相对较强。1999年，江苏规模以上的农村工业企业创造的增加值是浙江省的2．8倍；同年，在全国规模以上农村工业所创的现价产值、工业增加值、销售收入和利税总额中，有28．9％、26.4％、28.2％和24．4％的份额是由江苏农村工业企业创造的，所占比重和份额在全国各省市中遥遥领先。这些都是“苏南模式”充满活力的表现。“苏南模式”在产业结构高级化、企业组织规模化方面，一直领先于“温州模式”。 如何建立高效所有制结构与社区共有制 “苏南模式”近几年受到的责难较多，多数责难是针对这种模式内的产权形式与结构的。“苏南模式”确实也有弱点，产权形式与结构在市场经济发育过程中逐步暴露出了不适应性。从规模以上农村工业中私营企业的增加值比重来看，1999年江苏为9．3％，浙江为19．3％。“苏南模式”与“温州模式”相比，个私经济相对发展不快，这同“公有制偏好”有关，但也不是简单地用“思想保守”一句话能够概括得了的。“苏南模式”在形成的初期，主要是建立在社区共有制的基础之上的。关于“苏南模式”曾有过多种概括，比较流行的是“三为主、两协调、一共同”。在所有制结构上以集体经济为主，在产业结构上以乡镇工业为主，在经济运行机制上以市场调节为主；实现地区性经济和社会协调发展，物质文明建设和精神文明建设协调发展；坚持按劳分配、多劳多得的分配方式和原则，兼顾国家、集体、个人三者利益，走逐步实现社区内农民共同富裕的道路。还有一种比较简明的概括，认为“苏南模式”是“由苏、锡、常地区的广大干部群众率先实践的，以集体经济为主体，乡村工业为主导，中心城市为依托，市场调节为主要手段，县、乡政府直接领导的农村经济社会发展模式。 其中，“集体经济”是指多（镇）、村两级社区共有制。这些社区共有制的产生，有着深厚的历史原因。苏南地区乡镇企业是在20世纪70年代兴起的，当时兴办社区成员共同所有的乡镇企业，经济绩效高，社会也容易接受。尤其在要素和经理市场不具备条件下，“乡办乡有、村办村有”的产权制度与干部主体治理结构，构造了农村干部与能人同集体积累、社会闲散资金相结合的创业机制。由于政府担保、社区成员共同承担风险，乡镇企业的决策者往往也有可能敢于大规模融资举债，上一些技术含量高但风险大的项目，一旦成功就能实现超常规发展。在冲破高度集中的计划经济体制的初期，“苏南模式”曾内含高效的所有制结构与社区共有制。正如有的同志所指出的那样：“在经济转轨和经济短缺同时具备的历史条件下，一部分农村能人依托当地政府，组织辖区内可支配控制的经济资源，创办市场导向的农村集体工业，在政企高度合一的制度框架下，走低资本高负债率的扩张道路，并成功地推进了农村工业化的进程。” 苏南乡镇企业在20世纪90年代中期出现比较优势弱化的现象。这同产权结构有关，但还有更深层次的原因。当时，宏观经济环境发生了重大的变化，我国开始进入买方市场阶段。在新的历史条件下，首先是“苏南模式”的机制优势减弱。乡镇企业在高度集中的计划经济时代形成的相对灵活的机制，在市场经济的发展过程中逐步相对僵化，滋生出一些“二国营”的现象，如干部“负盈不负亏”、职工“能进不能出”、分配“能高不能低”以及一些企业领导家长制的出现，干部职工损公肥私现象日益严重。二是政府优势丧失。乡镇企业原来享受的减免税待遇取消，同时资本形势恶化，出现了“前门（银行贷款）关小、国门（利用外资）提高、后门（横向拆借和集资）堵住”的局面。三是结构优势逐步沦为劣势。“船小好调头”，许多适应于短缺经济时代的低水平、小规模的乡镇企业，在市场竞争日趋激烈的情况下显得不相适应。这些因素导致了苏南乡镇企业增长动力的减弱。 “苏南模式”的主要问题是所有制问题，这是近几年很流行的一个观点。苏南地区有些实际工作者也指出：“产权关系的不明晰，企业法人地位的实际不存在，‘四自’经营机制的逐步落空等，都削弱了企业的活力和竞争力。”从过去苏南地区所有制结构比较单一、非公有经济没有得到应有的发展，以及产权关系模糊、社区共有制发育不健全角度来看，这个观点是有道理的。苏南地区所有制结构与产权制度的改革势在必行。近几年来，苏南地区在探索公有制多种实现形式的同时，大力发展私营、个体、外资经济。苏南乡镇企业改制工作到1999年底接近尾声，全省乡镇集体企业的改制面达92．4％，农村工业大中型企业的改制面也达到了67．3％。改制的一般情况是：大型骨干企业（资产1000万以上）和大型企业（资产500万以上）搞股份有限公司和有限责任公司；中小企业搞股份合作制和有限责任公司；小而亏的企业实行阿拍卖和转让，变为私营企业。苏州4531家已改制成公司制和股份合作制企业的总股本中，集体占44．9％，个人占31．7％，社会法人占23.4％。锡山市的股份合作制乡企中，经营者、中层干部、职工各占股份的3：3：4。苏南乡镇企业存量转股、拍卖转让、租赁经营、兼并重组、划股出售、分立破产等各种方式，盘活、转换集体的存量资产，吸引企业的干部职工入股；同时，带动个人、社会法人、外商等多元化的增量资本，初步形成投资主体多元化的新格局。 产权主体的多元化，个私经济和外向型经济发展迅速，给农村工业发展注入了新的活力。1999年全省农村个私工业企业总产值比上年增长35.7％，占农村工业总量的比重由1998年的33.2％上升到40．6％。改制也增强了集体经济的控制力，主要体现在对大型乡镇企业以及中型骨干企业的控股水平上。这方面最突出的是江阴市。全市所有者权益超1000万元的共180家，共有资产108亿元，占原有乡镇企业总资产的74％，销售收入占46％，税利占81％。这些集团包括阳光、双良、华西、三房巷等。在改制中，把集体资产向这些优势企业集中，并通过这些集体资本控制，运用更多的社会资本，就大大提高了集体经济的控制力。 “九五”期间的产权改革，既初步建立了资本营运的机制，但也有一些地方付出了沉重的代价。江苏乡镇集体企业以兼并、拍卖、转让、资产重组等方式实现了产权制度的创新，这场改革涉及近千亿元集体资产在农村各利益集团之间的重新分配，由于人们对分配合理性的评价不一致，没有广泛地调动起经营者和社会个人对乡镇集体企业的投资积极性。同时，一些经营者经不起私人资本积累与迅速扩张的冲击和诱惑，眼看着大量个体私营业主成为百万、千万富翁，心理不平衡、行为扭曲，而导致经营不善与集体资产流失。此外，社区集体公有资本退出企业，严重削弱乡镇企业的整体实力，没有足够的民间资本进入企业替代集体资本。相当多的乡镇将这笔集体资本金转做小城镇建设、修桥筑路等基础设施建设，将原先的生产经营资本变成建设资金，还有不少乡镇则将此集体资金用作盖楼堂馆所，或用于弥补乡镇财政支出的不足。情人主张，将集体股统统从乡镇企业中退出，这是不负责任的。生产领域的集体资本只能有退有进，而不能从生产领域中退出来。 乡镇企业进行产权明晰的改制，不等于变相地搞私有化，而是走股份化的道路。“明晰产权关系”决不是把生产资料公有制全部转变为私有制，而是要把过去“政企不分，无人负责”的乡镇集体企业改制为政企分开、有人负责的经济实体，以进一步焕发社区所有制的活力。反之，借“明晰”产权和“改制”之名，大量低价出售乡镇集体企业变为私营企业的做法，正如广大农民群众和基层干部指出的：“这是把农民40多年的勤奋劳动积累起来的集体财产低价或无偿地转让给私入占有，这是对集体财产的残酷剥夺，是同党中央的方针政策相违背的”。统“退”或统“实”，这种走极端与搞“一刀切”的做法是十分有害的，必须从有利于保护、发展生产力出发，从社会承受能力出发。离开了这些前提，很可能带来经济损失或造成社会混乱。党的十五大报告指出：“集体所有制经济是公有制经济的重要组成部分”，“要支持、鼓励和帮助城乡各种形式集体经济的发展。这对发挥公有制经济的主体作用意义重大。”过去，“苏南模式”常常被视为否定“唯私有论”有说服力的证据；现在，“温州模式”又常常被视为肯定“唯私有论”有说服力的证明。这都是片面的。近年来，有一种颇为流行的观点：“产权私有化是经济改革的最后归宿”。这类观点或多或少地受到了现代西方产权理论“私有偏好”的影响。人们受“私有偏好”的影响，产生“私有化崇拜”，往往是因为他们对现代西方产权理论缺乏深入的了解。 现代西方产权理论有两个基本内容： 一是“产权明晰化”。产权概念有三种含义：（1）一切财产的所有权，即不仅指生产资料的所有权，还包括生活资料的所有权。（2）生产资料的所有权，以及使用权、经营权与收益权。（3）所有者、经营者、使用者相互之间的权、责、利关系。“产权明晰化”主要是在第三种观点意义上使用“产权”概念的。在西方社会，并不是财产的所有权模糊，这很清晰，而是存在着所有者与经理、职工，所有者与所有者之间的大量矛盾。因此，“产权明晰化”的内容是所有者与经营者、使用者之间，以及所有者之间的权、贵、利关系，从而使这种关系明明白白、一清二楚。“产权明晰化”，也即“产权界定”的目的，首先，是为了保护所有权，保证所有者的各种权益的实现。其次，是为了保证经营者、使用者的权益。在资本主义社会，产权界定是“私有制神圣不和侵犯”法则的一种实现形式，是推动所有权与经营权分离的必不可少的手段。 如果把“产权明晰化”理论运用到我国乡镇集体所有制企业的产权制度改革上来，首先是要保护社区成员的共有权，保证共有资产不流失，不受任何个人与集团的侵蚀。其次，是要推动社区共有的所有权同经营权、使用权的分离，规范“两权分离”行动。规定所有者、经营者与普通劳动者三方面的权、债、利。第三，是要保证所有权、经营权与普通劳动者的合法收益权。所有权明确还不够，还必须明确经营权、使用权与收入分配权。否则，经营者与使用者就可能侵占所有者或普通劳动者的利益，所有者之间也可能相互侵占利益。同时，明确界定所有者、经营者与普通劳动者三方各自应尽的职责。讲产权往往只讲“权”，而不讲或很少讲“责”。我国公有产权改革的关键，是要多讲“责”。如果企业的三种主体都能尽责，那么企业就会充满活力，在国内外市场上的竞争力就会不断提升。 二是“产权代化”。在资本主义国家，“产权优化”的核心意义，是“公有制不如私有制”。现代西方产权学派普遍认为，私有产权一定优于公有产权，因为私有产权是明晰的，而公有产权是不明晰的。在他们看来，明晰化的产权就是“明晰化的私人所有权”。由于私有产权所具有的排他性，就可以防止外部非产权持有者的侵入。公有产权是不明晰的，公有产权中必然存在着“自由进入（Open excess）”问题。而当公有产权限制了非所有者的进入时，会因为缺乏产权交易市场而使资源的利用不能达到最优状态。 我不同意这种观点，公有制也可以实现“产权代化”。首先，应该看到，乡（镇）、村社区共有制不能一概称之为“模糊产权”，它们大多属于“半清晰产权”或“半模糊产权”。我曾在20世纪60年代末70年代初当过一个村的负责人，我离乡后村里用集体积累资金办了两个企业，但后来都垮了。村里的一些群众找我诉说：“我们大家的血汗钱被这些败家子糟蹋了。”这说明村民们对于“低头不见抬头见”的村办企业，一般还是关心的，有一定的所有权意识，可称之为“屋檐下意识”。乡村社区共有制企业的问题，主要不是“人人有份，人人不问”，而是“人人有份，谁能代表，谁能负责”。经营者负盈不负亏，不仅仅是社区共有产权代表缺位，更重要的是共有资源的使用、转让与收入的享用权都界定给了特定的个人或少数几个人，从而造成了社区共有制内部产权的个人化。也就是说，乡镇集体企业的产权非优化，原因在于非共有化，在于产权的个人化。这种个人化，是内部私有化。解决问题的最佳出路，是股份化。通过股份制改造，股东权的普遍实现与经营者的监督机制，防止个别所有者的垄断与排他性。这是苏南地区今后产权制度改革深化与建立高效所有制结构的关键。 政府推动是否必然产生反市场性 “苏南模式”的初期特征，不仅是以乡村工业为主、以集体经济为主，还有一个特征是地方政府直接推动，但这不是“苏南模式”的本质特征。不少学者认为，“苏南模式”的本质不是“三为主二协调一共同”，而是“抓住机遇、勇于创新，敢为天下先”的精神。这种新的观点，有～定的道理。当年，农村干部突破计划经济的口子兴办乡镇企业（社队企业），没有巨大的勇气是做不到的。一些学者指出，如果从艰难程度上来描述，则可以说乡镇企业是“困难中诞生，风雨中成长，非议中发展，曲折中前进。”直到20世纪80年代中期，仍然有一些人大骂乡镇企业是“不正之风的风源”，与城市工业争资金”。甚至有人说是“挖社会主义墙脚”。我曾写道，乡（镇）、村办工业是农民不甘落后而进行的自发行动。它不象国营企业那样备受国家“父爱主义”保护，更不象特区那样享受倾斜政策与优惠的“幸运儿”。费孝通教授称之为“草根工业”。在忍辱负重的成长过程中，养成了一股百折不挠的韧劲和自强不息的精神。 “苏南模式”的本质是市场化。“苏南模式”的初期特征是市场取向，目前的中期特征是市场适应，最终将表现为市场规范。有人说，“温州模式”才是市场取向的。事实是，温州发展个体私营经济，采取的是个人（家庭）找市场的办法；苏南发展社区企业，采取的是集体（社区）找市场的办法，而且是各级干部特别主要领导带头跑市场。20世纪70年代苏南地区的县、乡（镇）政府率先发动干部群众“找米下锅”，兴办乡镇企业，走上了一条市场取向的发展之路。这在计划经济条件下是一种重大突破。 苏南经济运行的一个重要特点，是行政推动力量很强。“苏南模式”初期之所以存在大量的政府行为，主要原因在于以下两个方面：一是作为社区经济的乡镇企业，需要政府的保护和支持；二是在社区政府与乡镇企业之间，具有直接的利益关系，由此形成了社区政府促进乡镇企业发展的内在动力。我曾经指出：“县、乡社区政府的工业化冲动，来自如下四种社区目标：（1）安排就业，为社区剩余劳动力提供就业机会；（2）增加收入，提高本社区群众的生活水平；（3）开辟财源，增加地方财政收入；（4）提高总产值，尽快翻两番。第一二个社区目标，是与社区成员个人和家庭的目标重叠的。因而，社区政府的工业化冲动受到社区成员的普遍欢迎与支持。能否把工业化搞上去，是上级考核基层干部的主要指标。因而，追求产值增长成为各级干部的第一冲动。自上而下落实翻番的热潮几经掀起。苏南农村的社区政府与乡镇企业的领导人更多地承受到了上级的行政压力。乡村干部的工业化冲动，一次又一次地转变成乡村工业的行政性推动力量。这种行政推动，显然比后发型社区要强大得多。”“苏南模式”的“强政府”现象，即政府推动，对于经济发展的作用具有两重性： 一方面，“苏南模式”中的政府行为能够随着经济发展的要求而不断进行市场性调整。“苏南模式”经济运行格局，在相当长的一段时间内与“干部主体社会结构”相一致。县、乡、村的党政领导者，是发展乡村工业和地区经济的实际决策人与投资环境的营造者。我同意以下观点：“判断政府行为是否必要，不能仅用完善的市场经济的要求作为唯一的衡量标准，而应该用政府行为自身能否及时调整以适应市场发展的要求作为基本判断依据。”以政府行为作为市场之外的行政性行为，之所以能够推动苏南经济的快速增长和经济市场化程度的迅速提高，原因也就在这里。初期“苏南模式”的价值，是在经济体制转型中需要一种独特的政企关系和企业制度作为中介和过渡。经济体制改革初期，市场力量薄弱，需要借助政府权威来动员和组织资源。开拓市场。正是由于发挥了政权的力量以及政府的信誉优势，苏南地区的人力、物力、财力等生产要素被组织了起来，迅速地形成了生产力。同时，苏南地方政府的强干预，在经济体制转型过程中也起到了推动与培育市场的显著作用。地方政府的推动，在某种意义上讲，曾经是“苏南模式”创造辉煌的主要因素。 另一方面，过渡的政府干预也可能产生“反市场约束”。实践证明，初期的“苏南模式”没有完全超越计划经济体制，因而从一开始就染上了一些“体制病”，主要是政府权力“溢出”、政企不分。乡镇集体企业缺乏自主经营、自负盈亏的机制。当有的企业亏损时，乡（镇）政府想用盈利企业的利润来弥补；政府想办一些公共事业就向企业摊派；也有一些干部与有关部门的“权力把关人”，把企业当成“唐僧肉”，为谋私利动辄就去啃一口。苏南地区有一个镇的党委书记用这样四句话形容企业责、权、利脱节的情况：“厂长负盈，企业负亏，银行负债，政府负责”。有人认为，在苏南，政府对企业超强干预，集体财产社区干部“灰色私有”，造成企业自身经营机制退化，企业负担沉重，失血太多。“苏南模式”的“地方政府公司主义”在日益成熟的市场经济面前面临着严峻挑战。还有人将干部对集体财产的控制权制度称为“地方威权主义”，认为市场竞争凸现了乡镇企业在改革初期形成的弱势性格。厉以宁教授认为，苏南乡镇企业发展的局限性有两条：一是政企不分；二是产权不清。政企分开是方向，近期目标是政府不再直接干预企业的具体经营活动。过去，苏南乡镇集体企业除了象私营企业一样追求企业自身的经济效率之外，还具备社会功能。地方政府以“管理费”。“支农建农资金”、“农村教育附加费”。“小城镇建设费”以及各种“摊派”、“代支”等形式，通过对乡镇企业经济剩余的索取与再分配，保证了企业的社会目标的实现。1999年江苏全省以工业企业为主的乡镇企业共上缴支农、补农、建农基金31亿元，比上年增长12％。据估计，江苏农村工业的税外社会负担比浙江要高10――20％。有人指出，如果苏南的乡村集体企业在效率的衡量方面不是坚持社会和经济两重目标，而是象温州的私人企业那样将利润最大化作为企业效率的标尺，那么苏南的农村负担就可能象粮棉主产区的农村负担那样成为一个严重的问题。苏南的农业势必因为缺少工业的大力支持而萎缩下去，不可能形成规模经营的态势；社区的文化和社会福利事业不可能有今天这样的发展，苏南的乡村城市化进程由于缺少可靠的资金来源，也不可能取得今天这样令人瞩目的成绩。 当前，在经济体制加速转换的新形势下，如何正确发挥政府的行政推动力量，推动地方经济的发展？首先，应认清过去行政推动的弱点，从而对症下药，确定新的工作思路与重点。过去行政推动经济有六个方面的弱点：重指令南指导；重增长轻发展；重生产轻消费；重直接投资南间接融资；重商品市场轻要素市场；重行政区划轻经济区域。这些弱点越来越不适应社会经济转型的需要。这些弱点产生的一个重要原因，是“上级压力”与“政绩冲动”。政府过于强烈的政绩意识与片面政绩评估机制，导致了诸多非经济的短期行为与反市场的行政措施。因此，要端正政绩意识与干部考核机制，要转换政府角色与功能定位。 同时，要进一步转变地方政府管理经济的方式。“市长跑市场”，大家都要找你，是很累的事。然而，只要能推动经济，累一点也是值得的。现在的问题是，累，不一定就能推动经济良性运行。在实施“政企分开”的新形势下，而是需要“市长育市场”。政府的经济管理重在培育市场。从苏南经济的实际情况看，地方党委与政府应积极推进资本、技术与人才等要素的流动，把注意力更多地集中到培育与发展要素市场上来，率先建构社会主义市场经济体制的基础框架。这是篇大文章，这篇文章做好了，地方经济就会充满活力。要研究哪些东西影响与阻碍要素流动，要拆除影响要素流动的行政区划、“单位制”等壁垒。 建立新型政府管理机制，重在提供公共产品与服务。我国加入WTO为期不远，首先是政府要作好准备，熟悉WTO有关的法规与国际惯例。乡镇政府职能应定位在制定长远发展规划、依法行政与管理、建立和维护企业公平的自由竞争秩序、完善市场竞争机制、营造良好的社会环境上。政府要着力于企业技术开发和企业投资环境的改善，着力于减少农村工业的盲目发展与大量投资浪费。在农村工业的发展过程中，既要割断基层政权对企业“输血型”的经济关系，又要扭转企业对地方建设提供无偿投资和奉献的倾向。 在新一轮国内外市场竞争中，苏南经济如何形成新的比较优势？关键在于制度创新。“强政府”是制度创新的动力，同时也可能对传统体制中某些遗留因素形成惯性推动。地方政府要始终把推进市场化进程、使老百姓不断在市场中获益与致富作为基本任务。政府优化政策环境与制度创新的一个重要目的，是引导企业把握与适应市场趋势。一方面，政府要停止对企业具体经营活动的直接干预，让企业真正成为市场的独立主体；另～方面，政府要通过制度创新促使社区共有制所有者职能到位。否则，就会出现“内部人控制”。要增强“社区共有制信心”，发展新型社区共有制与个私经济，创造更多的城镇就业机会，加速农村劳动力的转移；要进一步规范交易行为与市场秩序，引导企业加强市场性调适，提高社会信用与核心竞争力。 作者：宋林飞 来源：《经济管理文摘》（2001年第17期） |
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