| 区域协调发展治理“广东之痛” |
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客家经济网 2013 年 7 月 1 日 23 时 10 分 14 秒 来源: 新华网 2013-6-26 3:16:00 |
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全国最富的地方在广东,最穷的地方也在广东。广东省委书记汪洋的这句话,是广东区域发展极不平衡的生动写照。 贫富差距大,贫困人口多,已经成为广东之痛,这个痛越来越成为广东经济发展的软肋和短板,制约着广东省经济社会全面协调可持续发展。 汪洋一再强调“结合广东实际,落实科学发展观,关键是解决好区域协调发展问题”。 “汪洋书记提出的幸福广东不唯GDP的观点我很赞同。协调发展绝对不能一刀切，唯GDP考核。现在珠三角很多污染企业转移到欠发达地区，对这些地区的环境造成了一定的影响，这不是一件小事。”有某山区县领导对《源流》记者吐露心声：“但是，基层面临最现实的问题就是，公务员的收入提高了没有，普通老百姓的生活水平提高了没有，居住环境改善了没有。而这一切，没有钱万万不能。地方财政没钱，干什么事都干不了，更别提发展了。” 广东省政府在2月6日公布了粤东西北三个区域的“十二五”经济社会发展规划纲要，分别提出了三地2011年至2015年经济社会发展的战略定位和主要目标。据了解，三个规划属于我省“十二五”区域规划，是我省“十二五”规划纲要在三个地区的细化。这是广东省首次出台欠发达地区经济社会发展的总体规划。 广东省社科院宏观经济研究所副所长成建三表示：“粤北、粤东、粤西地区发展规划的制定，将有利于解决珠三角和粤东、西、北之间的发展不协调问题。” 毗邻珠三角：背靠大树好乘凉 2012年1月，新当选的清远市长江凌向记者表示，桥头堡战略是清远市委适应清远发展的新态势，为推动清远经济社会发展实现新跨越而提出的战略构想。一直以来，清远的发展都将自身置于珠三角范畴及背景下，将珠三角作为坐标和参照系，发展的思路和战略也呈现追随和复制珠三角的特点，从某种意义上来说，也不自觉地成为了珠三角地区的陪衬和点缀。而“桥头堡”发展战略的提出，则突破之前较狭小的区域眼光，将清远置于华南地区、整个中国乃至全球视野，跳出清远打量清远，跳出清远谋划清远，重新对发展思路进行了完善，对发展战略进行了提升，对发展格局进行了优化。 清远的起步比较早。在2005年，清远摒弃了各自为政的区域建设做法，打破行政区划和地域疆界的局限，结合主体功能区划分，提出了“三圈四带”的经济布局。“三圈”就是把全市划分为南部、中部、北部三个经济圈，实行分类指导、错位发展；“四带”就是北江沿岸经济带、清连高速经济带、清佛公路经济带、京珠高速经济带，各有侧重地发展主导产业。 时任广东省委书记张德江在清远考察时高度赞扬：“近几年来，清远的发展突飞猛进，日新月异，已经成为粤北山区的一颗耀眼明星，成为广东省欠发达地区加快发展的榜样。” 清远市经信局副局长欧国伟对记者说，清远在国民经济和社会发展“十二五”规划中为清远提出“两城两区”的发展定位，即建设“广东区域协调发展示范区、环珠三角高端产业成长新区、华南休闲宜居名城和大广州卫星城”。目前，珠三角工业化程度已相对较高，工业建设发展用地已近饱和，土地资源储备不足，上下游配套产业需向外扩展，谋求新发展空间，珠三角城市之间竞争也异常激烈。这为与珠三角临近且符合配套条件的清远，创造了合作和发展的战略机遇，清远有为承接项目落户的土地储备，可为珠三角特别是广佛两地的工业企业外溢腾出发展空间。 这个弯道超车、长期落后的山区城市也因此激活了厚积薄发的发展冲动。她成功进入全省工业十强市、全省财政十强市、全国综合实力百强市、全国综合增长竞争力十强市行列，创造了欠发达地区经济发展的奇迹。2011年清远市完成生产总值1286亿元。清远市2011年市财政总收入221.29亿元,同比增长29.6%,约为2006年的5倍,从2009年实现百亿元到今年突破200亿元大关只用了两年时间。 同样是毗邻广州的珠三角边缘城市江门，同样遇到了发展不平衡的问题。江门属下有四市三区，如果把江门比喻成一辆向前奔驰的“动车组”，那么三区四市就像其中的七辆动车。江门“动车组”速度快不快，能否在未来五年发展中加速前行、争先进位，就要看七辆“动车”能否一起提供强大的动力，使江门“动车组”快速行驶。可见，三区四市区域协调发展将成为江门“动车组”能否争先进位的关键。 作为欠发达地区的恩平市，发展模式曾备受“先污染、后治理”的质疑。恩平市政协主席卢国壮说，上级提出要推动恩平、台山、开平的经济发展，注重区域协调发展。记得有领导说过，江门的发展，主要看恩平，意思是说恩平是短板，恩平发展起来，江门也就发展了。 为扶持恩平的发展，江门产业转移工业园区采取“一区两园”的模式规划、建设，分为开平园区和恩平园区。目前，江门产业转移工业园累计引进工业项目160个，计划总投资286亿元，其中超亿元项目52个，超10亿元大项目8个。受益于江门产业转移工业园的发展，开平和恩平的发展速度持续加快。开平市和恩平市今年工业增加值增速一直超过全市平均水平，并且位居全市前两位。 广东省社科院区域与竞争力研究中心主任丁力认为,为了解决经济发展的不平衡,面临转型的广东率先在全国提出了产业转移并在实践中不断推进,而近年来广东省委省政府实施的“双转移”更让这一举措在解决区域协调发展问题中起到了关键作用,而以“规划到户责任到人”的“双到”扶贫和产业扶贫等政策实施表明,广东省正以“复合驱动”模式助推区域协调发展。 云浮模式：主体功能区建设创新路 早在20年前，云浮还是一个小县城。提起云浮，大家的印象除了“云浮硫铁矿”之外，就是漫天的石材粉尘。每次开车经过云浮，大家无不掩鼻而过，不愿多呆一天。 尽管云浮离广州、珠三角的路程并不算远，但在招商引资方面毫无优势。论土地，云浮是山区，很长一段时期以来，迫于财政压力，云浮所辖镇、村几乎“一窝蜂”的引资办厂、建立园区，以致“镇镇开发、村村点火”。由于镇、村经济规模小，加上把关不严，引进的企业不仅不能产生效益，反而破坏生态环境，可谓“招商招商、越招越伤”。论资源，云浮除了石材，基本上没有其他可开发利用的资源。 为了破解发展困局，云浮市领导经过创新和探索，走出了一条既体现科学发展观，又适合欠发达地区情况的新型农村发展道路以“主体功能扩展”实现城乡协调发展，即以主体功能区建设为切入点，以主体功能扩展为动力整合资源，以主体功能延伸为途径实现城乡统筹。通过主体功能扩展，从体制和机制上改变了“唯GDP”的政绩观及由此造成“对上不对下”、“重工不重农、重城不重乡”的问题，根据不同功能区特点进行考核，将更多的资源用于农村发展，用于改善民生，强化社会建设。 国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英说,我们提出建设主体功能区提了很久，但在落实的时候遇到了很多问题。其中最大的一个问题就是“凭什么你可以发展，我不发展？”，这不是一个简单的通过规划就能解决的问题。云浮的改革经验，就是通过利益共享机制和政绩考核机机制的创新，实现了有规划的发展。简单的说，就是做到了大家共享、共赢的发展。实际上，如果这种利益共享的机制不建立起来，主体功能区实际就是一句空话。 在云安县循环经济工业园区，记者了解到，两年来，云安县主要靠这个工业园来支撑整个县的经济发展。该个园区所产生的财政税收占了全县的80%以上，每年云安县将这个园区税收增量的20%拿出来在8个镇之间进行税收共享。 2011年，云安县各镇的保障运作经费平均为170万元，除此之外，还有781万元的镇级财政奖励，经济园区税收共享192万元，行政村运作经费也由县财政统筹，乡镇从财政这个最头痛的问题上松绑了，民生的工作得以有序高效地开展。 “以前总为全镇干部职工的吃饭问题发愁，现在实行上级财政统筹以后，我们就可以集中精力、因地制宜发展当地经济，在改善民生方面多下功夫了。由于政绩考核指标是综合的，所以感觉都能够在同一起跑线上。以前那些感觉永远也不可能在政绩考核上排在前面的镇，现在也有机会排在前几名了。这样的竞争才是合理的竞争。”云安县一位镇领导高兴地告诉记者，云安的政绩考核机制，设置47个共同指标和13个类别指标，并科学设置分值权重，以相同的指标内容、不同的指标权重，实行分类考核，将考评重点放在功能职责要求上，体现权责一致。从2009年的考核情况来看，属“开发与保护并重示范区”的高村镇综合得分位居首位，充分体现了“功能发挥好，考核得分高”的特色。 南盛镇地处深山，因生态良好、经济发展薄弱，被列入了开发与保护并重示范区。过去由于镇村干部都身背GDP指标的考核，不得不引资办厂，但因为交通不便、信息不畅等原因，南盛镇引进的12家企业全部倒闭，负债累累。现在，镇村正常运转经费由上一级财政提供足额保障，按照开发与保护并重的要求，他们将精力放在了发展特色农业上，如今的南盛镇变成中国砂糖橘第一镇，人均收入近8000元。 中央财经领导小组办公室副主任杨伟民称，调整乡镇职能、实施县域主体功能区规划是应对未来国土空间开发面临的挑战，也是转变经济发展方式的根本。尽管云浮没有“珠三角”地区强大的经济实力作为后盾，也没有广州等中心城市的辐射能力，但是结合自身的特色和优势，云浮同样探索出了城乡社会经济发展的新路。云浮的改革经验不一定适合其它欠发达地区的实际情况，但是云浮的改革却给其它处于改革十字路口的地方以启示，即只要措施得当，经济落后地区同样可以实现城乡社会经济全面、协调、可持续的发展。 边远老区：穷儿子只能依靠富爸爸？ 在广东省政协十届五次会议上，来自清远的省政协委员关翰琴建言“托管"扶贫，加快少数民族自治县发展”，提出可借鉴“产业飞地”形式对省内三个少数民族地区实行“行政飞地”，而此建议也得到了广东省委常委、常务副省长肖志恒的赞同。 关翰琴建议，对三个少数民族地区采取托管扶贫。在一定的时期内把连南、连山、乳源等三个少数民族自治县分别委托给三个先富地区，实行跨地域的行政管理（包括该地区的人权、事权、财权的管理）。先富地区用其先进的管理理念和资金、技术、人才、市场、管理优势对三个少数民族地区统一管理，提升和改善少数民族地区的基础设施、公共服务、生活水平和人文素质。有了物质条件，少数民族的原生态特色文化也可以得到保留。另外，托管方可利用少数民族丰富的森林、水利、土地、矿产、劳动力资源和文化资源优势，建立自己的后花园、绿色食品基地、旅游基地、休闲度假基地等，帮助贫困地区发展的同时，满足自己发展需求。 有学者形象地把这种托管比喻为“穷孩子找富爸爸”。 原始兴县县长刘锋曾对记者说：“保护绿水青山，是我们义不容辞的责任。作为粤北山区的绿色生态屏障，广东重要的生态保护区，承担着粤北市乃至全省的生态屏障功能。作为生态限制开发区，始兴为全省的发展做出了牺牲，做出了贡献。珠三角发展了，人们的生活水平提高了，但不应该让老区人民依然守着绿水青山过着贫困的日子。” 国家环保总局环境与经济政策研究中心俞海研究员认为，生态环境保持得比较好的老区通常经济落后，具有发展的强烈愿望和需求，但是又面临环境指标的硬约束。从发展的基本要素看，这些地区的自然资源禀赋条件较差，资本、高素质的劳动力和技术同样匮乏。在这种状况下，如何实现发展是个难题，确实需要国家的补偿和支持。这种补偿和支持重点是要帮助这些地区逐步提高自我发展的能力，如果没有地方自我良性发展的能力，生态补偿的政策效果和目标的实现可能比较困难。补偿必须要找到发展与保护共存的合适的方法和机制，通过补偿促进发展，否则生态补偿政策的稳定性和长期性无法保障，中央、省财力达不到，会出现反复。生态补偿方式应当多元化。除了资金补偿以外，生态补偿可以选择更为灵活的其他方式来实施。如国家加快构建对南水北调中线水源涵养区生态补偿的产业扶持政策，统筹区域协调发展、提高欠发达地区发展能力等。 在这方面，增城市独创了自己的运行模式。增城北部山区发展一度与全市存在较大差距，尤其是由于生态限制开发而导致的发展缓慢问题，增城采取了两大举措加以解决，一是建立财政补偿机制，每年将南部工业区税收超收部分的10%转移到北部山区镇，每个镇每年的补贴不少于1000万，二是设立山区专项发展资金，每年拿出3000万用于反哺北部三个镇，加大扶持北部农业旅游业发展以及民生投入。 为此，有专家建议，根据广东的区域功能，可划分以深圳为中心的珠东城市群，以珠海为核心的珠西城市群，以广州为中心的珠北城市群。然后，按照这三大核心城市群来拉动粤北和粤东等相对落后地区，在制定对口支持政策上要更加具体和要有切实的落实措施。并以这三个核心城市群来做好对口扶持的具体分工规划，加强规划建设与对口扶持地区的交通联系建设，被对口扶持的落后地区与扶持城市的联系做到高效便捷联系，提高经济联系度。如果条件成熟，对口扶持政策制订上，可以考虑让发达地区以直接资金方式投入对口扶持的落后地区来改善当地民生。为回报出资扶持的城市，广东省应制订政策，将被扶持地区以“飞地经济”模式操作，出资扶持的城市直接出资免费为村民规划城镇，免费修建房屋和水利等工程，真正做到农业保护和改善当地人民生活水平，实现共同富裕。 【名词解释】 主体功能扩展模式： 就是以主体为核心，以主体功能为目标实施综合改革，以主体功能扩展为动力整合资源，以主体功能延伸为途径实践科学发展观。具体来看，扩展体现在三个方面：一是纵向扩展，传统的主体功能区主要在国家和省级层面实施，云浮率先将这一构想引向基层，以县域为单位规划布局，并在镇、村两级纵深推进；二是横向扩展，将主体功能区中的“主体”概念从过去的区域主体扩展到政府主体、产业主体、社会主体、群众主体等层面，从而使城市与乡村、社会建设和社会管理、经济社会与自然等有机连接起来；三是内涵扩展，传统的 主体功能区是一个区域布局的空间概念，云浮将其作为一种发展理念，从空间扩展到制度、从物质扩展到精神，并最终落脚到“以人为本”的科学发展内涵。 飞地经济： 是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”的资金和项目，放到行政上互不隶属的“飞入地”的工业基地。通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。 【记者手记】区域协调发展没有模式 “清远模式”、“云浮模式”、“增城模式”……，一系列的模式令人震撼，让记者高兴地看到，无论是那种模式，老区的经济都得到了跨越式发展。 更令人振奋的是，为进一步落实省委书记汪洋“解决一二个突出问题，逐步解决老区的困难”的重要批示精神，去年省委、省政府成立由省委副书记朱明国、省人大常委会副主任陈小川、副省长刘昆、省政协副主席覃卫东分别担任组长的四个检查组，对全省老区建设工作开展了专项检查，并将在今年召开全省革命老区工作会议。这无疑为老区经济的进一步发展注入了新的动力。 很多人喜欢“模式”，认为前人的成功经验一经套用，便可凤凰涅槃。事实上，由于不同的地区存在着不一样的资源、不一样的地理位置、不一样的产业结构，每个地区的经济发展都有自己独特的优势，照搬别人的模式结果最后只能是东施效颦。 学习已崛起的老区，最关键的是发挥自己的优势，形成特色，创出新路。每个老区发展的模式和特色不尽相同，但都是秉乘优势，提炼特色，走出最佳发展路径。清远有“广州后花园”的优势，一手紧紧抓住珠三角产业转型升级的机遇，加快与广佛城市圈交通基础设施和产业对接；一手把内陆省份的优势产业和企业作为招商引资的重要来源，确立对内对外的“双向开放”格局；云浮结合地方实际，对所辖县域内各乡镇进行统筹规划，创造性提出了“优先发展区”、“重点发展区”和“开放与保护并重示范区”三大主体功能区分类，明确各区发展目标，发掘各区特色优势，实行区域间差异化发展战略。 发展才是硬道理，而发展的关键在于人，在于领导的决策。 记者下基层走访老区，最受感染的是这些奋进中的老区锻造的“精神力量”。这种“精神力量”，从大处说它是众志成城、迎难而上，是自强不息、锐意进取，是披荆斩棘、愈战愈勇，是“让我们携手在挫折中奋起、在艰难中起步、在浴火中重生”的高声呐喊；从小处说它是一个地区一支队伍的精神风貌、内在气质，是软实力，是取之不竭用之不尽的财富。 建设幸福广东，就需要全省区域的协调发展。只有从根本上缩小区域发展的差距，实现区域协调发展，才能建成真正意义上的“幸福广东、幸福老区”。（本报记者 梁伯钧发自广州） |
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